Antonio Ruggiero
(Consulente Informatico e Telematico)
Chi traccia nuove piste accumula
tesori di conoscenza
(Anonimo)
Ruggiero Antonio
Via Casa Sasso, 7 - Loc. Vescovado - 84014 Nocera Inferiore - Salerno - Italia
Email: antrug@gmail.com - Email PEC: antonioruggiero@gigapec.it - Telefono 3473636294 - Skype: antonio_ruggiero
Rapporto di Ricerca sulla Firma Digitale
a cura di Antonio Ruggiero e Rosanna De Rosa
Progetto "Telelavoro e sviluppo locale" - Comune di Napoli - 1998-1999
"Il documento elettronico e la firma digitale nella Pubblica Amministrazione"
Capitolo 1 - Il documento informatico alla luce del DPR 513/1997
1.1 Le caratteristiche del documento informatico
Il 10 novembre 1997, il Presidente della Repubblica ha emanato il decreto n. 513, ovvero il "Regolamento recante criteri e modalità per la formazione, l'archiviazione e la trasmissione con strumenti informatici e telematici, a norma dell'articolo 15, comma 2, della legge 15 marzo 1997, n. 59 su proposta del Consiglio dei Ministri e del Ministro per la funzione pubblica e gli affari regionali, di concerto con il Ministro di Grazia e Giustizia. Questo regolamento è stato considerato come l'atto fondamentale e conclusivo di un dibattito avvenuto sostanzialmente in campo giuridico e mirante a riconoscere - od, al contrario, ad invalidare - il documento elettronico come documento avente pari dignità rispetto al documento scritto. La dottrina giurisprudenziale, infatti, mancava dei riferimenti certi per assimilare il documento elettronico alla scrittura privata; soprattutto, essa sottovalutava la possibilità di comporre e trasmettere un documento sottoscritto, ovvero un documento autografo in maniera perfettamente valida di fronte alla legge.
Il primo passo è stato dunque quello di riportare il concetto di documento elettronico al supporto cartaceo, assimilando i bit ai caratteri: il flusso degli elettroni rappresenta così il nuovo inchiostro di cui l'uomo si serve per documentare la propria vita, mentre le memorie elettroniche sono la nuova carta, cioè il nuovo supporto su cui egli scrive con l'inchiostro fatto di bit (Borruso, 1988). Il secondo passo è stato quello di attribuire al documento informatico gli stessi requisiti dell'atto scritto: il valore di dichiarazione - grazie al quale l'atto estrinseca il pensiero di chi lo redige - e la durata nel tempo, vale a dire la sua capacità di lasciare una traccia duratura e leggibile negli anni a prescindere dal supporto su cui è memorizzato (Giannantonio 1986).
Dal momento che il termine "documento" individua una scrittura o atto con valenza probatoria, si comprende perché la sottoscrizione e la durata nel tempo siano diventati i temi di base intorno ai quali è andata concentrandosi l'attenzione dei giuristi e degli amministratori. Esso, cartaceo o elettronico che sia, deve permettere la conservazione (e quindi la leggibilità) senza limiti temporali, l'esibizione e, quindi, lo scambio di documenti tra soggetti diversi, e la attribuzione della sua paternità in maniera inequivocabile.
In ogni caso, alla soluzione di alcuni dei problemi sollevati dal dibattito giuridico ha, senz'altro, contribuito la conoscenza e l'applicazione delle tecniche crittografiche. Il terzo, infatti, dei passi che l'amministrazione (nella fattispecie, l'Aipa) ha fatto in direzione del riconoscimento del documento elettronico ha riguardato proprio la possibilità di ricorrere alle diverse tecniche di crittografia per assicurare il rispetto di quei criteri di base richiesti dalla dottrina giuridica.
Grazie all'utilizzo di un sistema di crittografia a doppia chiave asimmetrica a garanzia dell'integrità, della riservatezza, dell'autenticazione (firma digitale) e del non ripudio del documento stesso, il Dpr 513 è potuto pervenire, così, alla definizione del documento informatico come «la rappresentazione informatica di atti, fatti, o dati giuridicamente rilevanti» (punto a) art.1) di cui è valida a tutti gli effetti di legge (se conforme però al regolamento stesso) la formazione informatica, l'archiviazione su supporto informatico e la trasmissione con strumenti telematici. In questa maniera il DPR 513 recepisce tutta la produzione legislativa precedente che, pure, aveva sancito l'uguaglianza tra documento informatico e documento cartaceo (art. 22 della legge 7 agosto 1990, n. 241; decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39, art. 3; art. 3 della legge 23 dicembre 1993, n. 547; la legge 15 marzo 1997, n. 59 , la deliberazione del consiglio dei ministri 31 ottobre 1997) ampliando l'utilizzo dell'informatica nel mondo dell'attività amministrativa e di quella giuridica.
E' opportuno sottolineare, in questa fase di relativa incertezza, che un atto diventa un documento informatico nel momento in cui viene memorizzato su un disco magnetico (meglio se inalterabile) e che, di conseguenza, richiede un computer per essere consultato. Ne deriva che un documento informatico stampato su supporto cartaceo perde la piena validità legale e che per la sua consultazione on line è necessaria una attrezzatura adeguata. In compenso esso occupa meno spazio, è di facile consultazione ed è trasmissibile per via telematica sempre in qualità di "originale" data la tecnica di certificazione cui è stato sottoposto a monte (apposizione della firma digitale).
Rispetto ai requisiti della forma scritta - sottoscrizione o autenticazione e durata nel tempo - il DPR, invece, recita: «Il documento informatico munito dei requisiti previsti dal presente regolamento soddisfa il requisito legale della forma scritta (comma 1, art.1). L'apposizione o l'associazione della firma digitale al documento informatico equivale alla sottoscrizione prevista per gli atti e documenti in forma scritta su supporto cartaceo (comma 2, art. 4)» ai sensi degli articoli 2702 e 2712 del codice civile. E questo vale tanto per i soggetti privati che per quelli pubblici; infatti, l'articolo 18 titolato Documenti informatici delle pubbliche amministrazioni, recita che «Gli atti formati con strumenti informatici, i dati e i documenti delle pubbliche amministrazioni, costituiscono informazione primaria ed originale da cui è possibile effettuare, su diversi tipi di supporto, riproduzioni e copie per gli usi consentiti dalla legge» (comma 1) ed all'articolo 19, comma 1 «In tutti i documenti informatici delle pubbliche amministrazioni, la firma autografa, o la sottoscrizione comunque prevista è sostituita dalla firma digitale, in conformità alle norme del presente regolamento», così «L'uso della firma digitale integra e sostituisce ad ogni fine di legge l'apposizione di sigilli, punzoni, timbri, contrassegni e marchi comunque previsti» (art. 19, comma 2).
Sebbene in linea generale il documento elettronico sia stato in qualche modo inquadrato, restano da fissare ancora le regole tecniche per la sua formazione, trasmissione, conservazione, duplicazione, riproduzione e validazione, anche temporale che, comunque, dovrà avvenire entro 180 giorni dall?entrata in vigore del DPR 513. In pratica, l'Aipa dovrebbe fissare sia le regole per la gestione del documento elettronico, sia tutte quelle misure di carattere tecnico-organizzativo per garantire l?integrità, la disponibilità e la riservatezza delle informazioni nel tempo, entro 6 mesi dalla data di pubblicazione del DPR 513 nella gazzetta ufficiale (n. 53 di marzo 1998).
Entro il 31 dicembre 1998, invece, tocca a tutte le pubbliche amministrazioni valutare in termini di rapporto costo-benefici il recupero su supporto informatico dei documenti e degli atti cartacei dei quali sia opportuna od obbligatoria la conservazione ed a provvedere alla predisposizione dei conseguenti piani di sostituzione degli archivi cartacei con quelli informatici (art. 20, comma 3). Esse si devono attrezzare, inoltre, per la tenuta del protocollo amministrativo e per la gestione dei documenti con procedura informatica al fine di consentire il reperimento immediato, la disponibilità degli atti archiviati e l'accesso ai documenti amministrativi per via telematica tra pubbliche amministrazioni e tra queste ed i soggetti privati aventi diritto. Sempre in questa data, le pubbliche amministrazioni devono provvedere a definire ed a rendere disponibili per via telematica i moduli ed i formulari opportuni per l'interscambio dei dati nell'ambito della Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione e con i cittadini.
Calendario dell'introduzione del documento elettronico
31 marzo 1998
- Le Pa adottano un piano di sviluppo dei sistemi informativi automatizzati
31 dicembre 1998
- Le PPAA operano una valutazione costi-benefici per il trasferimento degli archivi cartacei su supporti informatici;
- Avviano il protocollo e la gestione dei documenti con procedure informatiche;
- Realizzano i formulari per l'interscambio di dati
1 gennaio 2003
- Le Pa realizzano sistemi informativi finalizzati alla totale automazione delle fasi di produzione, gestione, diffusione ed utilizzazione del documento elettronico e della firma digitale
Poco tempo, dunque, per apprendere a gestire in maniera radicalmente diversa la produzione, lo scambio e la conservazione dei documenti elettronici, per approntare un sistema di garanzia adeguato ma, soprattutto, per cambiare la cultura amministrativa facendo leva sulle risorse normative ora disponibili. Bisogna, infatti, considerare che benché ci siano state in questi anni grandissime trasformazioni nelle modalità di lavoro delle pubbliche amministrazioni, il documento elettronico e la firma digitale vengono ad inserirsi in un contesto di diffidenza verso l'informatica e di ancora scarsa alfabetizzazione all'uso delle nuove tecnologie dell'informazione e della comunicazione. Si può quindi presumere che inizialmente dette innovazioni vedranno una introduzione a macchia di leopardo, che saranno naturalmente avvantaggiate quelle amministrazioni che da tempo hanno avviato il processo di riforma dei procedimenti (es. il comune di Bologna ed il comune di Modena) e che difficilmente esse potranno essere ritenute come imposte dall'alto dal momento che il DPR 513 è privo della definizione di un sistema di sanzioni per le inadempienze o di meccanismi automatici di surrogazione del servizio. Inoltre, il regolamento prevede una consistente autonomia organizzativa e decisionale delle pubbliche amministrazioni per assicurare proprio un "impatto" morbido all'applicazione delle nuove regole (Bianco 1998).
L'introduzione del documento
elettronico e della firma digitale nella pubblica amministrazione
rappresenta, in ogni caso, una rivoluzione copernicana in quanto viene
invertito il rapporto che oggi lega gli originali cartacei con le copie
informatiche a mero scopo di archiviazione, incoraggiando il totale recupero
su supporti informatici dei vecchi ed ingombranti archivi cartacei. Al
documento informatico, come già detto, è riconosciuta l'efficacia probatoria
prevista dall'articolo 2712 del codice civile poiché esso costituisce
informazione originaria e primaria, dalla quale è possibile effettuare copie
su diversi tipi di supporto per gli usi consentiti dalla legge (Buonomo
1997).
<<< Paragrafo precedente Paragrafo successivo >>>